加拿大：移民政策“翻燒餅”

到底是松還是緊？

2019年初，一則“加拿大政府取消投資移民項(xiàng)目”、“華人富豪成為不受歡迎者”的傳聞在中文網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)、甚至部分媒體上不脛而走，引發(fā)熱烈議論。

但幾乎于此同時(shí)卻有人在網(wǎng)上表示，加拿大正在放松移民政策，歡迎更多移民前往加拿大，甚至因放松力度太大而引發(fā)當(dāng)?shù)厝说牟煌庖?jiàn)。

這兩種說(shuō)法哪一種更符合實(shí)際？

其實(shí)所謂“加拿大政府取消投資移民項(xiàng)目”的說(shuō)法，是特指加拿大面積最小的省份——愛(ài)德華王子島省在2018年9月20日起永久停止了省提名企業(yè)家移民項(xiàng)目（PEI PNP），不再接受這類申請(qǐng)。之所以如此，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)傳出大規(guī)模移民資料造假的丑聞，省內(nèi)許多人士抨擊此舉等于“讓人用錢(qián)買(mǎi)加拿大身份”，迫使該省省府必須作此姿態(tài)。

盡管如此，9月20日后該省政府在省提名移民-工作許可類別（Work Permit）下新開(kāi)設(shè)了“企業(yè)家移民”小項(xiàng)，這等于PEI PNP“名亡實(shí)存”，只是原項(xiàng)目一旦批準(zhǔn)就能立即獲得加拿大永久居民身份（俗稱“楓葉卡”），而新小項(xiàng)則要求申請(qǐng)人“投資業(yè)務(wù)被驗(yàn)證成功，且至少持續(xù)運(yùn)營(yíng)一年”，才能獲得“楓葉卡”——實(shí)際上這是加拿大絕大多數(shù)省份類似省提名移民計(jì)劃的普遍規(guī)定。

而“加拿大政府正在放松移民限制”的說(shuō)法，則源自2017年加拿大聯(lián)邦政府移民部所宣布的“三年計(jì)劃”。

當(dāng)年11月，加拿大聯(lián)邦移民部長(zhǎng)胡森（Ahmed Hussen）在加拿大最大城市多倫多召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，一口氣宣布了未來(lái)3年的加拿大移民計(jì)劃（慣例是只宣布一年的）：2018、2019和2020年，加拿大將分別接納31萬(wàn)、33萬(wàn)和34萬(wàn)海外永久居民，3年合計(jì)達(dá)98萬(wàn)之多，每年計(jì)劃引進(jìn)的移民總數(shù)，均占當(dāng)年加拿大總?cè)丝诘募s1%。海森部長(zhǎng)稱，當(dāng)前加拿大社會(huì)生育率下降，人口老化，移民成為加拿大經(jīng)濟(jì)“最具活力的工具”，可以填補(bǔ)本國(guó)勞動(dòng)力、尤其技術(shù)性勞動(dòng)力短缺的空白，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。

2018年10月31日，加拿大聯(lián)邦移民部再次宣布，2017-2018年度移民接納“形勢(shì)喜人”（2017年接納了30萬(wàn)人，2018年數(shù)據(jù)未公布，據(jù)預(yù)估應(yīng)為31萬(wàn)），“三年大移民”計(jì)劃將延續(xù)一年至2021年， 2021年移民配額定為35萬(wàn)（2019和2020年配額不變），三年計(jì)劃吸納移民總數(shù)合計(jì)高達(dá)102.18萬(wàn)人。按照聯(lián)邦移民部的解釋，新指標(biāo)的認(rèn)定原理和舊指標(biāo)一樣，都是將年引進(jìn)移民總?cè)藬?shù)定為當(dāng)年預(yù)測(cè)加拿大全國(guó)人口的1%。

自2008年起加拿大移民結(jié)構(gòu)就發(fā)生重大變化，從原本的以技術(shù)移民為主，變?yōu)槿缃竦囊越?jīng)濟(jì)類移民為主，這在近年來(lái)的移民結(jié)構(gòu)中得到充分體現(xiàn)。加拿大聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2017年加拿大新增永久居民中，經(jīng)濟(jì)類移民的比例高達(dá)56%。對(duì)此聯(lián)邦移民部并不諱言，在2018年10月底宣布的計(jì)劃中，2018-2021年4年內(nèi)新增的約130萬(wàn)移民中將有60%為經(jīng)濟(jì)類移民。

然而盡管如此，自2014年被叫停的、俗稱“投資移民”的聯(lián)邦投資移民（IIP）和聯(lián)邦企業(yè)家移民（EN）兩項(xiàng)經(jīng)濟(jì)類移民計(jì)劃至今并無(wú)恢復(fù)時(shí)間表，上述“大幅增加的經(jīng)濟(jì)類移民”實(shí)際上主要是靠各省提名項(xiàng)目填補(bǔ)的（2018-2021年各省提名項(xiàng)目計(jì)劃吸引255100人，占比高達(dá)19%）。

由此可見(jiàn)，說(shuō)加拿大移民政策“收緊”，主要是針對(duì)個(gè)別省份的個(gè)別項(xiàng)目而言，就整個(gè)加拿大聯(lián)邦而言，政策上近年來(lái)總體趨于“放松”，但這個(gè)“放松”是有很大局限性的，最突出的表現(xiàn)，就是聯(lián)邦層面的拘謹(jǐn)，和各省發(fā)言權(quán)的擴(kuò)大。

由緊到松再由松到緊

加拿大是傳統(tǒng)上的移民國(guó)家，2018年5月“美國(guó)新聞與世界報(bào)道”提供的蓋洛普民調(diào)“移民接納指數(shù)”（GMAI）數(shù)據(jù)顯示，“最愛(ài)接納移民的國(guó)家”加拿大得分高達(dá)8.14分，在140個(gè)受調(diào)查國(guó)家中僅次于冰島、新西蘭、盧旺達(dá)列第四位，為北美最愛(ài)接納移民的國(guó)家。2017年10月25日聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，21.9%的加拿大公民系在國(guó)外出生，也就是說(shuō)每5個(gè)加拿大公民中就有一個(gè)曾經(jīng)是“外國(guó)人”，如果算上“楓葉卡”持有者，這個(gè)比例就更嚇人了。

之所以要持續(xù)、大量吸引移民，則正如胡森在為聯(lián)邦政府移民政策辯護(hù)時(shí)所言，是因?yàn)?ldquo;新移民的到來(lái)能夠有效解決加拿大人口老齡化和出生率下降的問(wèn)題，有助于維持勞動(dòng)力，支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和刺激創(chuàng)新”。

但加拿大移民政策的松和緊，受政府黨派輪替影響很大。

上世紀(jì)末、本世紀(jì)初，加拿大經(jīng)歷了聯(lián)邦自由黨的長(zhǎng)期執(zhí)政，該黨一貫主張積極吸納移民，因此在此期間不僅維持了非常寬松的技術(shù)移民尺度，還大量吸納經(jīng)濟(jì)類移民，推動(dòng)了加拿大所謂“世紀(jì)末移民高潮”的到來(lái)。中國(guó)大陸移民的第一輪加拿大移民潮始于20世紀(jì)90年代末，至2005年達(dá)到高潮，這波移民絕大多數(shù)是聯(lián)邦技術(shù)類移民（FST）。

2006年聯(lián)邦保守黨哈珀（Stephen Harper）政府上臺(tái)，該黨向來(lái)對(duì)移民政策持偏緊的立場(chǎng)，執(zhí)政后陸續(xù)推出一系列限制性政策，導(dǎo)致加拿大移民“版圖”發(fā)生了近乎不可逆的重大變化。哈珀政府首任移民部長(zhǎng)肯尼（Jason Kenney）甚至因此得了個(gè)“不要移民部長(zhǎng)”的昵稱

2011年起，加拿大聯(lián)邦暫停受理父母、祖父母團(tuán)聚類移民申請(qǐng)3年，恢復(fù)后大幅上調(diào)了擔(dān)保標(biāo)準(zhǔn)，令許多移民家庭不得不打消讓父母來(lái)加團(tuán)聚的念頭；2012年6月28日，C-38法案通過(guò)，聯(lián)邦技術(shù)移民申請(qǐng)被凍結(jié)，近28萬(wàn)積年舊案被全部“歸零”，在世界上首開(kāi)“舊案歸零”先河，而新案申請(qǐng)直到2013年5月4日方才重開(kāi)，且受理申請(qǐng)的職業(yè)類別，從2008年的38類縮減為24類（事實(shí)上2008年2月27日前技術(shù)類移民類別多達(dá)300類，且沒(méi)有配額，此后哈珀政府相繼出臺(tái)了學(xué)歷認(rèn)證、語(yǔ)言資格認(rèn)證、總量和單一類別年度配額上限等限制措施，且逐年收緊）。2015年1月1日，哈珀政府宣布將此前各項(xiàng)技術(shù)移民合并為“快速通道系統(tǒng)”（Express Entry），實(shí)行新的評(píng)分制，進(jìn)一步收緊技術(shù)移民尺度（按照一些從事移民中介工作的朋友所言，自從實(shí)行這一新政后，“非母語(yǔ)為英法語(yǔ)的申請(qǐng)者幾乎不可能過(guò)關(guān)”）。

2014年2月，加拿大聯(lián)邦政府宣布年內(nèi)“一刀切”終止終止聯(lián)邦投資移民（IIP）和聯(lián)邦企業(yè)家移民（EN）兩項(xiàng)經(jīng)濟(jì)類移民計(jì)劃。事實(shí)上這兩項(xiàng)經(jīng)濟(jì)類移民計(jì)劃的新案承接，早已分別在2011年7月（EN）和2012年7月（IIP）被移民部叫停，當(dāng)時(shí)積壓的6.6萬(wàn)（IIP5.9萬(wàn)，EN7000多），都是此前提交申請(qǐng)的舊案，而根據(jù)移民部的計(jì)劃，這些舊案將被全部“歸零”，這意味著上述6.6萬(wàn)申請(qǐng)者在繳納并被鎖定200萬(wàn)加元抵押金、苦苦等候至少一年多后，一無(wú)所獲地被“打回原形”。

同年6月1日，聯(lián)邦移民部要求留學(xué)生必須在注冊(cè)學(xué)校持續(xù)就讀，畢業(yè)90天后拿不到工作許可或其它簽證，即便學(xué)習(xí)許可尚未到期也需立即離境，這實(shí)際上將原本被認(rèn)為可能成為兩類經(jīng)濟(jì)類移民項(xiàng)目取消后“鉆空子捷徑”之一的留學(xué)漏洞，又堵塞了一大半。

哈珀時(shí)代的移民政策令加拿大移民版圖發(fā)生了兩次重大改變：2008年之后新移民構(gòu)成從以往的“技術(shù)類為主”變?yōu)?ldquo;經(jīng)濟(jì)類為主”；2015年之后則因聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)類移民的“一刀切”轉(zhuǎn)而大批涌向各省的經(jīng)濟(jì)類移民提名項(xiàng)目。

2015年底，杜魯多（Justin Trudeau）率領(lǐng)聯(lián)邦自由黨在聯(lián)邦選舉中獲勝，再次組閣，并隨即推出一系列放松移民政策的措施：2017年，聯(lián)邦重開(kāi)團(tuán)聚移民，但改用“限額固定，抽簽決定”的政策，2018年8月20日聯(lián)邦移民部宣布，自2019年1月1日起取消抽簽但保留限額，改為“先到先得”制；2017年3月6日，聯(lián)邦政府聯(lián)合東部四個(gè)小省推出“大西洋四省移民試點(diǎn)項(xiàng)目（AIPP，參與者為大西洋沿岸的新不倫瑞克、新斯科舍、愛(ài)德華王子島和紐芬蘭你四個(gè)?。?，該移民項(xiàng)目移民項(xiàng)目主要針對(duì)三類申請(qǐng)人：在四個(gè)省內(nèi)畢業(yè)的國(guó)際留學(xué)生，以及有意在上述四省工作定居的中、高等技術(shù)人才。上述三類申請(qǐng)人在獲得大西洋四省當(dāng)?shù)睾细窆椭骱灠l(fā)的工作邀約和省政府擔(dān)保書(shū)即可提交移民申請(qǐng)至聯(lián)邦，合格的申請(qǐng)人將偕同家人一起獲得楓葉卡，這個(gè)項(xiàng)目工作資歷要求低（1年全職）、語(yǔ)言要求不高（簡(jiǎn)單的英語(yǔ)水平）、時(shí)間短（從申請(qǐng)到獲得楓葉卡最快只需一年），被戲稱為“留學(xué)生移民后門(mén)”——再往后，就是前文提到的“3年百萬(wàn)大移民”計(jì)劃了。

然而許多分析家指出，現(xiàn)政府的“寬松”很多停留在紙面上：技術(shù)移民的“快速通道”仍然保持現(xiàn)狀；被取消的兩大類聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)類移民項(xiàng)目從2015年喊到2019年，至今尚無(wú)恢復(fù)的跡象；留學(xué)移民政策變動(dòng)頻繁，但實(shí)際上并沒(méi)有真正意義上的“放寬”，有人戲稱“杜魯多政府的移民寬松似乎只針對(duì)難民”，這當(dāng)然有點(diǎn)夸張，但從下面一張表可以看出，這種“口惠而實(shí)不至”是客觀存在的。

爭(zhēng)議何在？

2018年胡森曾表示，加拿大移民計(jì)劃“仍著眼于吸引來(lái)自世界各地‘最優(yōu)秀’和‘最聰明’人才”。2021年的配額“將重點(diǎn)向高技能的經(jīng)濟(jì)類移民傾斜”，但一些分析家坦言，從最新的移民政策中“看不到實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的希望”。

杜魯多時(shí)代的第一任聯(lián)邦移民部長(zhǎng)（現(xiàn)任駐華大使）麥家廉曾表示，外來(lái)移民“扎堆”多倫多、溫哥華等大城市“不好”，因此提出“不患寡而患不均”，希望推動(dòng)更多新移民去“冷門(mén)”省份和中小城市、農(nóng)村，AIPP正式在此思路下得以推出。

但即便認(rèn)同這一觀點(diǎn)者也無(wú)奈指出，“移民分布不均”的幾乎“無(wú)解”，因?yàn)榧幽么笫潜Ｗo(hù)公民和永久居民自由遷徙權(quán)力的國(guó)家，且即便部分省份業(yè)已推出新移民在本省的最短居住年限，但這不過(guò)讓打算去目標(biāo)定居地“扎堆”的大批新移民延緩幾年搬家罷了。甚至麥家廉部長(zhǎng)自己在溫哥華也坦率承認(rèn)，在這個(gè)問(wèn)題上“聯(lián)邦政府所能做的十分有限”，因?yàn)橐坏┮泼瘾@得永久居民身份，他們要搬到哪里去是憲法所賦予的權(quán)利。

一些參與過(guò)聯(lián)邦移民部政策討論的人士指出，加拿大其實(shí)一直努力希望通過(guò)政策調(diào)節(jié)，讓移民在全國(guó)范圍內(nèi)均衡分布，但效果并不理想，之所以如此，是因?yàn)榧幽么蟾鞯丨h(huán)境、就業(yè)情況、社會(huì)福利和發(fā)展程度差異較大，移民都喜歡去自己認(rèn)為適合生活和容易發(fā)展的地方。因此“患不均”固然是真，“沒(méi)有特效藥”也同樣是千真萬(wàn)確的。

更有人指出，加拿大移民政策長(zhǎng)期以來(lái)一直存在一個(gè)最嚴(yán)重的偏差，即一方面設(shè)置嚴(yán)苛的準(zhǔn)入門(mén)檻，從而令絕大多數(shù)能合法跨過(guò)門(mén)檻取得移民身份者“非富即貴”——不是財(cái)力充足的經(jīng)濟(jì)類移民，就是學(xué)歷和工作履歷“高大上”的技術(shù)移民，另一方面卻懈于創(chuàng)造和提供足以充分發(fā)揮這些新移民財(cái)力、腦力和特長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，相反，力圖通過(guò)各種手段鼓勵(lì)他們?nèi)氖潞?jiǎn)單、底薪、低技術(shù)含量的工作，甚至打算讓他們?nèi)?ldquo;老少邊窮”從事這類工作。很顯然，這種移民“底層構(gòu)架”上的嚴(yán)重偏差，足以導(dǎo)致加拿大在移民問(wèn)題上不論是“患寡”還是“患不均”，都拿不出一個(gè)對(duì)癥下藥的良方來(lái)。

對(duì)移民政策爭(zhēng)議更大的，則是所謂“向錢(qián)看”，不少加拿大人認(rèn)為外國(guó)投資移民是“拿錢(qián)買(mǎi)身份”，更有人將部分城市房?jī)r(jià)上漲等問(wèn)題全部歸咎于外國(guó)“富人移民”的扎堆，甚至在部分“富人移民”較多的城市、社區(qū)激發(fā)了種族主義、排外情緒的升溫。

這同樣給加拿大政黨、政客和政府提出了一個(gè)兩難挑戰(zhàn)：一方面，他們?cè)噲D借這種不滿拉選票，攻擊政治對(duì)手，以大溫哥華地區(qū)為例，由于該地區(qū)最近一次房?jī)r(jià)瘋漲恰逢中國(guó)投資移民集中涌入之際，聯(lián)邦、省、市鎮(zhèn)三級(jí)選舉中各政黨、政客紛紛拿“中國(guó)人炒房”說(shuō)事，去刺激民粹，吸引選票，且每每得逞，更導(dǎo)致三級(jí)政府在2016-2018年初接連推出嚴(yán)厲的、極富爭(zhēng)議的房屋調(diào)控政策；另一方面，他們又實(shí)際上不舍得“富人移民”所帶來(lái)的各種好處，包括資金的帶入、就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造，以及更多面向海外的商機(jī)。以大溫哥華地區(qū)所屬的不列顛哥倫比亞省為例，該經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)比較單一，房地產(chǎn)及其上下游產(chǎn)業(yè)是該省就業(yè)、稅收的重要來(lái)源（甚至主要來(lái)源），“樓市瘋狂怕、樓市崩盤(pán)也怕”成為上至兩級(jí)（省、市鎮(zhèn)）政府、下至許多普通人心中最糾結(jié)的兩難。自去年下半年以來(lái)隨著房?jī)r(jià)被打壓，該省經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也變得令人擔(dān)憂，讓各級(jí)政府左右為難。

在去年底一次由聯(lián)邦移民部牽頭召開(kāi)的移民政策研討會(huì)上，支持移民“擴(kuò)招”的人士則表示，當(dāng)前加拿大福利和養(yǎng)老金系統(tǒng)因老齡化問(wèn)題日益嚴(yán)重而不堪重負(fù)，引入移民這一“源頭活水”將有助于緩解這一壓力，且大多數(shù)新移民和出生國(guó)仍保持密切的經(jīng)濟(jì)往來(lái)，引入他們?cè)诩幽么蠖ň?，可以促進(jìn)加拿大對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展和外來(lái)資金的引入。數(shù)據(jù)顯示，1971年加拿大每6.6名在職者負(fù)擔(dān)1名退休人員，如果不引進(jìn)移民，到2036年將變成每2人負(fù)擔(dān)1名。

但反對(duì)者指出，“引入移民以緩解福利、養(yǎng)老金壓力”的邏輯似乎不能自洽：的確，不少新移民初來(lái)乍到，可能找不到正式工，享受不到一些勞動(dòng)福利，但他們畢竟還是要融入加拿大社會(huì)，并最終享受這些福利。且歷史和現(xiàn)實(shí)表明，許多新移民往往因種種原因，不可避免地成為需要投入更多公共資源去扶助的弱勢(shì)群體，而他們則需要較長(zhǎng)一段時(shí)間，才能真正回饋社會(huì)。這當(dāng)然很正常，也絕非新移民的責(zé)任，但至少表明“移民大躍進(jìn)有助于填補(bǔ)福利缺口”的說(shuō)法，是不太能成立的。

至于“引入移民以緩解勞務(wù)壓力”則更不知所云了：的確，如果引入的都是適齡勞動(dòng)人口，且他們既有能力、又有意愿加入加拿大勞力大軍，而加拿大又存在嚴(yán)重的勞動(dòng)力崗位供過(guò)于求問(wèn)題，這個(gè)理由是可以成立的。問(wèn)題是加拿大現(xiàn)實(shí)失業(yè)率高達(dá)6.8%，且專業(yè)工、高薪崗位流失嚴(yán)重，目前本國(guó)GDP創(chuàng)收的三大戶，是房地產(chǎn)業(yè)、加工業(yè)和石油天然氣開(kāi)采業(yè)，這三個(gè)產(chǎn)業(yè)中除了被一再調(diào)控的房地產(chǎn)業(yè)，又有哪個(gè)是對(duì)新移民求職者“友善”的？不僅如此，困擾加拿大幾十年的“外國(guó)工作資歷、資質(zhì)認(rèn)證問(wèn)題”始終未能得到解決，不管移民目標(biāo)資格要求多么漂亮、申請(qǐng)獲批者的履歷多么完美，他們抵達(dá)后也一樣要“從零做起”，所謂“填補(bǔ)高技術(shù)空白”又從何說(shuō)起？

更讓人百思不得其解的是，2018、2019和2020年移民總量中，經(jīng)濟(jì)類移民的數(shù)量分別為17.75萬(wàn)、19.16萬(wàn)和19.58萬(wàn)，占了過(guò)半比例，盡管其中俗稱“投資移民”者究竟占比多少語(yǔ)焉不詳，但至少表明其中大部分新移民，將是“花錢(qián)買(mǎi)身份”的有錢(qián)人——然則聯(lián)邦政府真的相信，這些既有錢(qián)“買(mǎi)身份”，又無(wú)法突破“海外資質(zhì)認(rèn)證”瓶頸的新移民，會(huì)興致盎然地投入收入低、福利差、工作辛勞的本地“粗工”大軍？

而熱衷吸納難民的政策走向，在加拿大社會(huì)也引發(fā)了越來(lái)越激烈的爭(zhēng)議。

許多政治觀察家都指出，執(zhí)政的聯(lián)邦自由黨執(zhí)意推動(dòng)這樣做，目的是增加自己的票倉(cāng)：015年聯(lián)邦立法選舉投票結(jié)果顯示，加拿大全部30個(gè)移民居民比例過(guò)半的選區(qū)中有26個(gè)由聯(lián)邦自由黨勝出。

2019年底加拿大將舉行新一屆聯(lián)邦選舉，可以想見(jiàn)，移民政策將注定成為朝野各黨派博弈的焦點(diǎn)。